참여예산제

참여예산제는 지방자치단체의 단체장과 공무원에게 주어진 예산편성권을 일반 주민이 참여해 함께 결정하는 주민직접참여제도다. 브라질 남부 항구도시인 포르투알레그레에서 1989년 처음 시행됐다. 이후 브라질 100여개 도시 뿐만 아니라 남미와 북미, 유럽 등 전세계에서 도입했다. 한국도 2004년 광주광역시 북구를 시작으로 대부분의 지방자치단체에서 조례를 제정한 상태다.

http://incheonin.com/detail.php?number=4253&thread=24r01

090923 (수) 마포속으로 '참여예산제' / 김지애 PD

마포속으로/최원영의 마포속으로 (수) 2009/09/23 10:52

마포구에서 지난 9월 7일부터 20일까지 2010년 예산편성을 위한 구민 인터넷 설문조사를 실시했습니다. 이번 설문조사의 결과를 내년 구 예산편성의 기본방향 설정에 참고자료로 활용하겠다고 밝혔는데요. 과연 예산반영이 얼마나 될지, 실질적인 방법인지에 대해 의문이 듭니다. 예산 편성과 관련된 주민의 참여로 이루어지는, '참여예산제'에 대해 김지애 PD가 전합니다.

 

(예산)

- 먼저 예산은 무엇을 의미합니까?

 예산이란 말을 들으면, 벌써부터 '아 복잡해, 어려워'라고 생각하는 분들이 있으실 거 같은데요. 숫자에만 매달린다면 정작 중요한 사업이나 정책을 볼 수 없습니다.

 지역 주민의 삶과 밀접한 관련이 있는 것이 바로 예산인데요. 아침에 일어나 세수하는 물을 공급하고, 출근할 때 타는 버스 운영을 지원하며 도로를 정비, 관리하고, 직장에서 일하는 동안 아이들이 가 있는 보육시설과 학교 급식 등을 지원하는 것이 바로 예산입니다.  마포구의 경우도 예외일 수는 없죠.

 '예산은 정책이다.', '예산을 알면 지역이 보인다'고 하는 것도, 지방자치단체의 모든 정책과 사업은 예산이 있어야 실현되기 때문입니다.

 그러나 예산은 그 자체가 목적이 아닌, 그 무엇인가를 달성하기 위한 도구일 뿐이라는 것을 인지해야 합니다.

 

- 그런데 뭐가 문제인 것이죠?

 나라와 지역의 살림살이, 즉 예산은 우리가 내는 세금으로 이루어지는데요. 문제는 이 살림살이의 주인인 우리가 정작 살림살이의 계획이 제대로 수립되는지, 집행되는지를 거의 알지 못합니다. 여태까지는 알려고도 하지 않았죠. 나라살림은 대통령에게, 지역살림은 지방자치단체장에게 맡겨놓고, 그 살림살이 계획을 어떤 기준과 우선순위로 금액과 순위를 배정하고 집행하는지 거의 관심도 없다고 하는 것이 맞는 표현일 것입니다. 멀쩡하던 도로를 파헤치면서 출근길 교통 체증을 일으켜도 불평만 할 뿐이었습니다.

 

- 그래서 제안하는 것이 참여예산제인 것입니까?

 네, 그렇습니다. 그동안은 납세자의 의무만 부담할 뿐, 그에 대한 권리는 무시되어 온 것이 사실입니다. 예산의 주인은 세금을 내는 국민입니다. 민주주의의 주권이 국민에게 있듯이 재정 주권은 납세자인 국민에게 있습니다. 납세자는 정부 예산의 주인이므로 권리를 행사할 수 있어야 합니다. 

 보다 나은 우리 삶을 위해서는 그 예산에 제대로 참여해야 올바른 주인 노릇을 할 수 있을 것입니다. 우리가 내는 세금이 우리 아이들의 교육과 우리의 교육과 우리의 주거환경, 나와 우리 이웃, 장애인들 사회 약자들의 인권 등을 위해 바르게, 효과적으로 사용되기 위해서는 주민이 참여하는 예산이 되어야 하는 것이죠.

 

 

(참여예산제)

- 참여예산제란 무엇인지 알기 쉽게 설명해주시죠.

 주민참여예산제는 예산의 투명성 공개와 주민이 예산편성 과정에 참여해 예산의 우선순위를 결정하고 의회의 동의를 얻는 절차를 거쳐 예산을 편성하는 제도를 의미하는데요. 다시 말해 지역 주민들이 지방자치단체의 예산심의, 집행과정에 참여하는 제도입니다. 예산감시운동이 예산심의 과정에서 나타난 낭비성 예산 등을 통제하기 위한 사후적 시민참여운동이라면, 참여예산제도는 예산편성 과정에 참여하는 사전적 참여운동인 것입니다.
 쉽게 말하자면 마포구민들이 마포구 예산편성에 직접 참여하는 것이지요. 대부분의 지자체에서 건설 부문에 가장 많은 예산을 책정하고 있는데요. 과연 마포구 주민들은 마포구에 이름 모를 공공 건물들과 도서관을 더 건립하는 것 중에서 어떤 사업에 세금이 쓰이기를 원할까요? 여기에서 참여예산제 도입의 필요성을 실감할 수 있습니다.

 

- 그렇다면 참여예산제 도입의 필요성은 무엇이 있을까요?

불필요한 예산 낭비를 방지하고, 투명예산과 책임예산의 실현이 가능해지는데요. 여기서 투명예산은 정부예산이 어떻게 쓰이는지 알권리이고, 책임예산은 낭비된 예산의 환수를 요구할 권리를 의미합니다.

(21세기에 걸맞는 민주주의의 새로운 패러다임 구현 위해 / 지방 분권시대)

 

- 참여예산제의 시작은? 

 주민참여예산제는 1989년 브라질 포르투 알레그레시에서 처음 시작되었는데요. 시행결과 부패와 집행실수가 줄어들고, 특히 주민참여능력이 급격히 향상됨에 따라 인근도시로 전파되어 브라질의 지방자치 발전에 많은 기여를 한 제도입니다.

 

- 우리나라의 참여예산제 도입은 어떻게 이루어졌나요? 

 참여예산제가 법률로 도입되기 이전, 예산편성에 대한 시민참여는 2004년 광주광역시 북구와 울산광역시 동,북구, 경기도 안산시, 청주시 등의 지방자치단체에서 시작했습니다. 상위 법률의 근거가 없는 상황이었지만, 참여 예산제와 시민참여기본조례를 제정하는 등 시민참여는 제도화되어 갔습니다.

 

  한편 참여정부를 표방한 노무현 정부는 지방분권 추진과 더불어 2004년 예산편성 기본지침을 통해 참여형 예산편성 제도의 보급과 정착을 제시했는데요. 특히 2005년 8월 예산편성과정의 주민참여제도화의 법률적 근거를 마련하고 주민참여예산제 표준안을 제시하여 참여예산제의 법적 근거를 마련했습니다. 2006년 8월 행정자치부가 제시한 표준조례안은 참여예산조례를 급격히 확대시켰는데요. 특히 행정자치부가 지방재정 분석 평가의 30개 지표 중 하나로 참여예산제도를 채택하면서, 좋은 평가를 받고자 하는 지방정부의 노력과 재정적인 인센티브를 받으려는 의도로 인해 조례제정을 확대하는 요인이 되었습니다. 2007년 말에 60여 개 지자체가 참여예산조례를 제정했고 2008년 에는 대부분의 지자체가 참여예산 시행을 계획했습니다.

 

- 우리나라의 참여예산제 현황에 대해 자세히 설명해주시죠.

 2008년 2월 기준으로, 참여예산조례는 246개의 지자체 중 76개 지자체에서 참여예산조례를 제정하여 31%의 지자체에서 실행하고 있습니다. 참여예산제는 지방재정법 39조, 시행령 46조에 근거해 제정하고 있으며, 많은 지자체에서 2006년 8월 제시된 행자부의 표준 조례안을 따르고 있습니다.

 

- 참여예산제의 성과, 직접적인 사례로 찾아볼 수 있을까요? 

 (*광주 북구청의 참여예산제 모습 - 책 39page) 2004년, 광주광역시 북구의 참여예산제는 전국 최초로 시행되었습니다. 여기에 참여한 시민은 비영리단체 활동가 10명, 주민자치위원 26명, 일반 시민 44명으로 총 80명이었는데요. 연령은 백발의 노인부터 아직은 앳된 청소년들까지 다양했습니다.

 시민위원들이 관여한 예산은 첫해인 2004년 본예산 기준 일반회계 1533억 원 가운데 자체 사업 193억 원이었는데요. 시민들의 참여 결과 56건의 사업에 총 40여억 원이 반영됐습니다. 큰 예산은 아니지만 마을 도서관 옥상에 휴게소가 설치되고 결식 노인에게 중식이 지원되고 어린이공원이 정비되었습니다.

 

- 현재 예산 과정에서 시민 참여에 있어 어려운 부분은 무엇이 있나요?

현재 정부예산은 수립, 심의, 의결, 집행과정을 거치지만, 이 과정에서 주민의 의견을 청취하고 수렴하는 장치가 부족한 실정입니다. 또한 기존의 연구결과에 의하면, 각 지방자치단체의 예산편성과정에서 시민 참여가 거의 없었고, 형식적이다라는 의견이 높게 나타났는데요. 주민참여예산제도에 관한 자료들에서 시민들이 예산에 관한 전문지식이 부족하다는 점을 지적하지만, 실제로 전문지식의 부족은 큰 문제가 아님을 보여주고 있습니다. 예산에 관한 전문지식보다 중요한 것은 지역에 대한 관심입니다.

 

- 참여가 미흡한 요인은 무엇일까요?

예산편성 시 주민참여가 미흡한 요인으로 예산에 집행부의 독점권이라는 지방정부의 배타성과, 예산서의 경우, 이미 집행부에서 완결성을 갖춘 형식으로 제출되기 때문에 시민이 의견을 반영할 절차적인 여유가 없다는 점, 주민의식 부족과 시민단체의 전문성 미비 등을 지적하고 있는데요.

무엇보다도 내가 제안한 정책이 과연 반영될지에 대한 의구심이 주민의 참여를 막고 있습니다. 자치단체의 홈페이지에 참여 게시판 하나를 개설하고 나서 의견이 올라오지 않는다는 이유로 주민들의 참여 의지가 없다고 이야기하는 것은 실제로는 주민참여를 원하지 않는 것이나 마찬가지입니다. 예산 정보를 공개하고 설명하지 않으면서 “주 민들은 행정을 모르고 이기적이기 때문에 결정권을 주어서는 안 된다”는 말 또한 전문성을 명분으로 주민 참여를 막겠다는 것과 다르지 않죠. 브라질의 지역총회에 수천 명의 사람들이 모이는 이유는 간단합니다. 내가 제안한 정책이 반영되고 그 결과 나의 삶과 지역이 변화할 수 있음을 잘 알기 때문입니다. 주민에게 결정권을 주면 주민들을 참여합니다.

시민 단체들로부터의 움직임이 아니라, 나부터 내 주변의 이웃들로부터 참여하는 주민참여예산운동이 되어야 국민이 직접 정치하고 직접 경영하는 새로운 정치, 경제 체제를 만들 수 있을 것입니다.

 

- 앞으로 어떤 내용을 다루게 됩니까?

주민참여예산제를 시작하는 것은 사실 쉬운 일이 아닙니다. 그 동안의 관행에 익숙한 공무원의 인식과 태도를 변화시켜야 한다는 점에서 공무원들과의 마찰은 피할 수 없을 것입니다. 그러나 이러한 과정이 바로 납세자 권리찾기의 시작입니다. "권리 위에 잠자는 자는 보호받지 못한다."라는 말이 있는데요. 이것은 권리가 있는데도 행사하지 않으면 소멸한다는 경고를 주고 있습니다. 개개인이 국가의 주요 의사 결정 과정에 참여하는 직접 정치, 민주주주의 시작이 바로 참여예산제 입니다.