주민자치의 기본적인 사항을 잘 정리한 논문입니다.
그럼 어째야 돼?
- 주민자치위원은 공모를 거쳐 심의하여 선정하는 것이 아니라, 대표성을 가질 수 있도록 주민들이 투표해야지.(아니면 추천이라도...)
- 무엇보다도 주민자치위원회의 권한이 확대되어야 하고.
+Link 고봉진의 초서재 : 하승수, 지역, 지방자치, 그리고 민주주의, 후마니타스, 2007
주민자치실질화를 위한 주민자치정책제안
김찬동(서울연구원)
Ⅰ. 문제제기
주민참여의 기반 없는 지방자치”가 되어버릴 위험성
제도로서의 주민자치위원회 - 주민자치보다는 주민행정으로서의 계층제적 지역관리로 인식
지방자치20년을 평가해보면, 오히려 지방정부들의 중앙정부에 대한 의존도가 더 높아지고 있고, 복지행정사무나 복지서비스등의 공급을 확대하면서, 지방정부의 사무는 더 늘어나고, 재정의존도는 더 높아지는 상황에서 지방이 스스로 결정하고 스스로 책임질 수 있는 여력은 더 줄어들고 있는 현실이다(김찬동, 2012).
Ⅱ. 주민자치실질화의 개념과 문제점
1. 주민자치실질화의 개념
자치의 계보
-단체자치국가의 계보 : 중앙정부가 지역단위에 종합지방행정기관을 설치한 후에 자치단체로서의 법인격과 일정한 사무에 대한 자치권을 부여하는 방식이다(김병준,2011). 중앙집권체제가 자리잡고 있는 국가에서 새로운 자치정부를 만들기 보다는 기존의 지역단위
종합행정기관에 자치를 덧입히는 방식이다.
-주민자치의 계보 : 중앙정부의 통제력이 강하지 못했던 나라에서 발달한 것으로 지역주민이 스스로 자치기구를 결성하여 자치를 행한 것이다. 중앙정부의 사무를 처리하기도 하지만 이는 지방정부의 자발적 동의에 의하여 하거나 계약을 통하여 이루어지는 것이다.
문제는 단체자치의 계보가 강한 곳에서는 주민자치가 제대로 발달하기 어렵다는 것으로
인해 주민자치를 어떻게 도입해야 하는가가 중요한 정책과제가 된다. 주민자치가 실질적으로
도입되지 않은 상태에서 지방자치는 관-관 분권에 그치고, 주민들의 참여나 자치적 공동체는
형성되지 않아 지방자치 자체가 무력화될 위험성이 있는 것이다.
자치의 정의
유럽지방자치헌장의 지방자치에 대한 개념에 의하면, “지방자치는 지방정부가 주민의 이익을 위해 공공사무의 상당부분을 법률의 범위안에서 자기책임아래 처리할 수 있는 권리와
능력을 가지는 것”(김병준, 2011:4)라고 하고 있으며, 지방정부의 자치권은 첫째, 민주적 절차에 의하여 구성된 주민의 대표기구 둘째 이에 책임을 지는 집행기구, 셋째, 주민의 직접참여에 의하여 행사되어야 한다고 하고 있다. 이 정의에서도 보여지듯이 주민참여가 제대로 이루어지지 않으면 지방자치의 자치권은 제 대로 행사되기 어려운 것이다.
주민자치의 정의
주민자치는 주민이 스스로 다스린다는 의미이다. 다스린다는 것은 법치의 의미를 가지고 있다. 즉 스스로 법을 만들 수 있어야 하고, 그 법에 의하여 스스로가 다스려져야 한다. 자치의 개념을 자기입법과 자기통제를 그 핵심요소로 하는 이유는 바로 여기에 있다. 즉 자기입법이 없는 자치는 실질적인 자치가 아니다. 자기통제가 이루어지지 않고 외재적 타자의 통제가 이루어진다는 것은 이것도 실질적인 자치가 아니라고 할 수 있다. 다시 말해, 주민자치의 실질화는 주민들에 의하여 자기입법과 자기통제가 가능해야 하고, 자기입법의 결과로서 법규가 제정되어 법에 의한 다스림이 이루어져야한다.
자치는 재정능력을 구비해야 하고, 이러한 재정능력은 주민들의 입법기구와 규범에 의하여 확보되어야 한다. 주민자치의 실질화는 이러한 주민들의 재정능력을 구비해야 할 것이다.
2. 주민자치 실질화를 위한 전제조건
주민자치가 실질적으로 이루어지기 위해서는 첫째, 주민들의 참여가 활발해야 한다. 둘째, 주민들의 참여에 의하여 공동체가 형성되어 있어야 한다.
즉 주민자치를 실질화시키려고 할 때, 그 전제조건으로서의 주민참여)와 지역공동체의 형성이 이루어지지 않은 상태의 주민자치는 형해화되고 실질적인 주민자치가 가능하지 않다는 것이다.
한국 주민자치 제도에 대한 검토
첫째 주민자치가 도입된 규모가 지나치게 큰 규모였다는 점이다. 서울시의 경우는 동의 인구규모가 평균 2만 명 정도라고 할 때, 이는 주민자치의 규모라기 보다는 지방자치(단체자치)의 규모에 해당하는 것이었다. 주민자치가 실질적으로 이루어지기 위해서는 인구규모가 500에서 3000 혹은 1만5천정도의 작은 규모여야 할 것이다.
둘째 주민자치를 도입할 때, 법제도적 장치를 제대로 구비하여 주지 않았다는 점이다. 법률적인 근거 없이 주민자치위원회가 도입되었으나, 주민들이 이웃간에 공동체도 형성되어 있지 않은 상태였기에 스스로 지역에서 공동체를 형성할 수 있는 정도의 네트워크도 형성되어있지 않았다는 점이다.
다시 말해, 지난 15년간의 주민자치위원회는 주민참여와 지역공동체의 형성이 전제되지 않았던 것이기에 주민자치가 실질적으로 작동할 수 있는 기반이나 전제조건이 부실한 상태였기에 주민자치정책은 실패할 수 밖에 없었던 것이 아닌가 한다.
3. 지역공동체형성기반없는 주민자치실질화가 가능한가?
참여없는 자치는 불가능하고, 공동체역시 참여 없이는 제대로 형성되기 어렵다. 공동체는 자치가 제대로 이루어지기 위한 기반이기도 한다.
공동체의 시작은 구성원들간의 감성적인 연계가 필요하다. 아래에서는 공동체 발달단계를 네 가지 단계로 구분하여, 참여활성화단계 (이성 및 감성적 결합), 공동체성구비단계(공동체 정체성 보전단계), 준주민자치적단계(상호작용과 투자), 준단체자치적단계(대의기능 포함)로 나누어보았다.
공동체 발달의 단계 | 키워드 | 사업주제별 내용 | Arnstein의 주민참여의 단계3) |
참여활성화 단계 | 공동체에 대한 애착 | 공동체에 대한 감성적 결합으로 소속감 및 집과 같은 느낌을 갖게 됨 | 3,4,5 |
공동체성구비 단계 | 유대감, 호혜성, 응집력 | 공동체를 지속하고자하는 욕구를 구체적인 사업과 연계시킴, 공동체에 대한 자부심과 긍지를 가짐. | 6 |
준주민자치적 단계 | 운영체, 재원, 서비스 공급 | 주민들의 복리증진과 생존권을 확보하고 지역가치의 재발견이나 환경개선을 통해 지역 경제를 활성화시켜 주민소득 증대를 도모하는 단계 | 7 |
준단체자치적 단계 | 준대의성, 시설공급, 행정권한이관 | 실질적인 주민만으로의 자치가 이루어져서 행정은 촉매자로서의 기능을 하는 단계 | 8 |
즉 주민자치의 실질화를 위해서는 주민참여의 기반을 조성하고, 지역공동체가 발달할 수 있도록 기반을 조성해주어야 한다. 이것이 자생적으로 이루어지면 좋은데, 공공행정이 이러한 필요들을 공급하고 있는 상황에서 주민자치의 공간이 조성되도록 하기 위해서는 공공행정이 법제도적 장치를 마련해 주되, 이것이 자치의 정신이 살아날 수 있고 공동거버넌스가 가능할 수 있는 기반을 조성해주는데 그쳐야 할 것이다. 주민자치의 공간에 행정이 깊이 개입하는 것은 문제라고 할 수 있다. 이때 읍면동의 계층을 지방자치의 행정공간으로 할 것이냐 아니면, 주민자치의 자치공간으로 할 것이냐는 중요한 논점이 될 것이다.
4. 도시지역과 농촌지역의 주민자치실질화의 가능성
아파트단지의 주민자치를 보면, 이미 일반적인 동 주민자치보다 상당한 정도의 권한과 재원을 가지고 필요한 지역공동서비스를 공급하는 있는 것이다. 이점에서 도시지역에서의 주민자치의 실질화를 위해서는 아파트단지의 입주자대표회의와 관리소를 활용하여 새로운 주민자치회의 제도설계가 이루어져야 할 것이다.
농촌지역에서는 리장선거 등을 통하여 읍면이하의 지역단위라고 할 수 있는 곳에서 비공식적이기는 하지만 선거를 통하여 선출을 하는 경우도 있다. 또 농어산촌의 경우에는 워낙 하나의 면지역이 넓어서 리 단위로 공동체가 형성되는 경우가 많다. 이러한 리 단위의 공동체를 바탕으로 읍면에서의 커뮤니티의 운영체가 형성되어야 할 것이다. 즉 리단위의 공동체의 연합체로서 읍면의 커뮤니티운영체가 형성되고, 몇 개의 커뮤니티가 모여서 읍면의 주민자치위원회가 구성되도록 할 수 있을 것이다.
Ⅲ. 일본의 커뮤니티 행정과 주민자치의 사례
1. 미타카시의 사례 : 생활자치를 지원하기 위한 커뮤니티자치
1) 미타카시의 사례개요
2) 미타카시의 프로필
(1) 주택도시
(2) 생활환경의 성숙
(3) 실험도시
2. 커뮤니티 센타의 커뮤니티 서비스
(1) 선행한 오자와지구의 커뮤니티 센타
(2) 주구(住區)의 계층에 따른 커뮤니티 정책
(3) 주민협의회와 커뮤니티 계획
(4) 주민협의회의 일과 조직
(5) 커뮤니티 센타의 과제와 문제점
3. 백지로부터의 주민참가
(1) 시민플랜 21
(2) 시민제안의 구조
4. 생활필드만들기와 커뮤니티 행정의 과제
5. 일본사례조사와 평가
Ⅳ. 한국의 분야별 주민자치의 선행사례분석
1. 종합적 주민자치와 분야별 주민자치
자치정책은 종합적 자치정책과 분야별 자치정책으로 나눌 수 있을 것이다. 종합적 자치정책은 주민자치의 구조나 제도, 재원과 역량을 구비할 수 있도록 정책을 수립하는 것을 의미하고, 분야별 자치정책은 정책분야별로 자치적인 운영이 가능할 수 있도록 정책을 수립하는 것을 의미한다.
주민자치위원회가 주민차치의 실질화를위하여 넘어야 할 문제들
첫째는 규모의 문제이다. 인구 2만의 규모에서 주민자치가 실질화되기는 용이하지 않다. 주민자치가 단체자치와 구분되는 개념으로 볼 때, 국가로부터의 공공사무의 관리를 계층제적으로 담당하는 주민센타가 존재하고 이 계층을 주민자치로 바로 전환하기는 현실적으로 용이하지 않은 부분이 있다. 주민자치의 전통이나 기반이 조성되어 있지 않은 상태에서는 주민센타의 조직을 그대로 주민자치회가 인계받아서 책임을 지고 운영하기는 용이하지 않을 것이다. 따라서 주민자치의 전제조건으로서의 공동체가 형성될 수 있는 규모를 설정해야 할 것이고, 이는 읍면동보다는 하위의 계층일 가능성이 높다.
둘째는 대표성의 문제이다. 대표 없는 곳에 세원 없다는 말처럼 대표성을 갖지 못하면 세원을 확보할 수 없다. 자치의 기본은 공동서비스를 공급하는데 필요한 법규범과 재원, 그리고 이를 운영할 수 있는 운영체의 존재가 기본이다. 따라서 대표성을 가지지 못하면 주민자치가 성립하기 어렵다. 선거를 통한 방법이든 비선거를 통한 방법이든 대표성에 대한 권위를 확보하여야 하고, 이 권위의 정통성여하에 따라서 자치의 영향력은 달라질 것이다.
셋째는 재원과 공공서비스제공의 문제이다. 자치는 재원을 가지고 필요한 공동서비스를 공급하려고 하는 것에 발생한다. 그런데, 동주민자치위원회의 예산이 연평균 6천만원(서울
시, 2010)정도이고 그것도 구청 지원과 수강료수입으로만 이루어져 있다. 주민자치의 실질화를 위해서는 자치세원을 가지고 지역공동체가 필요로 하는 공동서비스를 제공할 수 있는 정도의 규모라고 하기 어렵다.
넷째는 참여의 문제이다. 동주민자치회가 태동한지 15년째가 되고 있지만, 동주민자치회의는 월1-2회 이루어지나 20여명의 자치위원들의 친목단체와 같은 정도의 참여에 그치고 있다는 비평도 있다. 즉 주민들의 주민자치에 대한 관심보다는 취미나 문화프로그램에 대한 ‘참가’에 그치고 있는 것이다. 자치권에 대한 ‘참여’가 이루어지고 있다고 보기는 어렵다.
다섯째는 권한의 문제이다. 주민자치로서의 역할분담의 문제이기도 하다. 주민자치계층에 대한 분권이 이루어져 있는 것이 아니기에 현재는 읍면동계층도 구청이 가진 사무권한의 일부를 위임받아서 수행하는데 불과하고, 고유한 자치권의 부여가 이루어져 있는 것은 아니다.
현실적으로 읍면동 주민자치위원회가 이러한 한계를 가지고 있다고 할 때, 종합적 주민자치에 대한 법률적 권한이 분권화되어야 한다. 그리고 이 주민자치권한을 책임있게 운영할 수 있는 새로운 주민자치회가 구성되어져야 한다. 이러한 주민자치회는 주민공동체가 형성되어 있는 규모와 지역이 우선되어야 할 것이다. 그리고 이러한 주민공동체가 주민자치를 향한 경험과 시도를 가진 곳에서부터 시작하여야할 것이다.
2. 아파트단지내의 주민자치실질화의 사례
3. 학교운영에 대한 주민자치의 사례
V. 주민자치의 실질화를 위한 주민자치정책제안
1. 중앙정부의 정책차원
1) 주민자치기본법의 제정과 자치특별법의 제정
2) 주민자치계층을 향한 분권
3) 역할분담의 명확화
2. 광역/기초정부의 정책차원
1) 권역행정의 도입
2) 커뮤니티행정의 도입
3) 지방행정체제개편위원회의 근린자치분과의 주민자치회모형과의 관계
3. 커뮤니티레벨의 주민자치정책차원
1) 커뮤니티의 적정규모
2) 커뮤니티에 대한 자치권부여
3) 커뮤니티단위의 종합적 자치
4. 공동체차원의 주민자치정책
1) 공동체의 형성과 지원
2) 중복성의 활용
3) 지역종교조직에 주목
