活 : 불안해 하지마! 잘 살 수 있어!!

기초 단위 문화예술교육 활성화를 위한 

함께 이야기하는 집담회

2019.11.11.(월) / 청년문화공간 JU  동교동

[기조발언]

히든어셈블 강승진,

기초단위 문화예술교육 지원센터

필요성과 방향성에 대한 고민

왜, 어떻게, 무엇을

왜 기초단위를 이야기하는가?

광역센터와는 어떻게 다른가? 어떻게 일하고 싶은 것인가?

무엇을 하고 싶은 것인가?

그렇게 하기 위해서는 누가 해야 할 일인가?

그런데 꼭 필요한 것인가?

되짚어본 현장에서의 고민

그간 정책의 지역적 확산과 양적 성장은 이루었지만,

  진흥원의 직접 집행, 진흥원의 지침, 광역센터 수행

  공교육제도권의 시설과 소외계층에 공모를 통해 선발된 예술강사, 단체 파견 방식

우리 지역에 문화예술교육은 어디에 있나요?

  국민이 생활 속에서 체감하는 문화예술교육과 지역의 특수성, 다양성을 고려한 현장의 특성을 살린 자율적인 기획과 재량권을 발휘하는 데 한계

무엇이 문제인가,

누가 문제인가?

  - 문화체육관광부, 한국문화예술교육진흥원, 광역문화예술교육지원센터, 지역문화예술단체, 예술가 기획자 매개재

문화예술교육의

지역성, 현장상 약화(소멸)

가치 왜곡(이탈)

... 그저 그런대로 적응, 길들여지는 현장, 이탈하는 사람들

그럼에도

매번, 다시 제기되는 지역화 이슈

(문화예술교육 종합계획, 문화비전2030, 새예술정책) 삶과 함께하는 문화예술교육, 지역기반 생태계 구축, 지역문화분권 실현

문화예술교육정책의 지역분권화

국민이 체감할 수 있는 정책

기초 생활권 단위 문화예술교육 추진체계 구축 중요 과제로 대두

결론:

필요성은 공감, 지역현장 단위 의견은 상충

운영주체는 각기 다른 생각

지역여건을 고려한 지역리서치와 운영모델 다양화

... 이게 가능할까? 어떻게 지원하지?

지역별로 각기 다른 사정과 다른 이유들

지역문화환경과 경험치의 차이

센터운영 주체

논의 결과,

센터 운영에 지역문화예술교육 활동주체 참여 보장

센터의 역할은 실행조직, 주요기능은 매개

상징적 공간 필요, 기존 공간 활용 가능

예산은 중앙에서 직접, 매칭은 지자체의 지원과 관심 유도 

... 지역별 특화모델을 지역 스스로 만들어 갈 수 있도록 논의와 설립 과정에 대한 지원 요청

그래서,

센터 운영 다변화를 위한 지원체계 변화

 - 지원의 관점 변화로 기초센터 운영주체모델 다변화

 - 지역의 선택권과 장기적 사업구조 보장

지원체계 변화와 운영의 조건

 - 지역 현장의 요구와 욕구를 중심으로 한 바텀업 지원체계 구축

 - 지역주체들의 역량 성장과 의제설정 권한 이양

준비과정에 대한 지원과 거버넌스 구축

 - 기초센터 설립 이전 준비단계에 대한 지원

 - 협의체 중심의 참여적 거버넌스 구축 실험

사전준비과정을 반영한 센터유형도출 프로세스

운영주체 만들기

거버넌스 구축

 - 협력적 커뮤니티

 - 민간협의체

 - 민관협의체

기초센터 주요 역할 찾기

 - 지역문화예술교육 거점 수행

 - 자원 발굴, 연결과 매개

 - 지역문화예술교육 연구개발 및 활용체계 구축

 - 지역문화예술교육 역량 강화

 - 지역문화예술교육 정보허브

 - 지역특화사업 기획운영

 - 행정지원

공간 만들기

도출가능한 주요 센터 유형

 - 사람기반형 플랫폼: 코디네이터, 지역PD, 네트워커 (부산, 서울, 제주)

 - 협력적 커뮤니티 (전북)

 - 거점단체(거점시설) (충북, 경북)

 - 문화기반시설형 (경남)

 - 민간협의체 (울산)

 - 광역센터 (전남)

 - 기초문화재단 (강원)

 - 예술학교형 (성남)

기초센터 왜 필요한가

개별 지원사업의 한계성

지역문화자원 활용 및 전문인력 발굴 육성

지역 여건에 적합한 문화예술교육 지원체계 구축

지역 내 문화예술교육 역량 집결

협력 네트워크

... 문화예술교육의 접근성 확대, 지역 특성에 맞는 문화예술교육 활성화, 실행조직으로서 매개 기능 강화

중앙 공급자 중심에서 지역 수요자 중심으로

프로그램 지원에서 현장 주체 지원으로

현장 전달체계에서 현장 실행체계로

균형발전에서 지역별 특화 발전으로

기초문화예술교육지원센터는,

기초단위 문화예술교육을 기획·촉진하는 거점

핵심가치는

협력, 지역맞춤형, 지속가능성

어떻게?

협의체 구성을 통한

면밀한 지역 분석을 토대로

지역 여건과 특성을 고려한 기획으로

주체들의 활동을 촉진하고

다양한 자원을 엮어내는 활동 중심

21, 22년은 시범운영

센터지정은 23년부터

****

[집담회]

1. 문화예술교육은 누구와 어떻게 협력할 수 있을까?

(양혜원)

 - 협력적 기획,

 - 자원(인적, 물적, 정보·소통, 참여자)의 협력 - 기초예술교육 협의체(산하 워킹그룹)

 - 협력적 실행

다층적 협력, 다른 영역(교육/학교예술교육, 평생학습, 사회복지, 생활문화) 

(질문)

- (전고필) 

 - (영경) 지금까지 문화예술교육(진흥원/광역센터)은 협력적 관계가 아니었다.<공모사업>

 - 정책전달체계, 정책사업 전달 - 자치적 활동이 가능할 수 있도록!!!

 - 바텀업을 탑다운으로 풀려고 하고 있다는 인상.

  > (영경) 조사연구프로젝트, 지역 협의체 협력사업, 심사방식 전환, (비공식 접촉), 간접지원-협력과 매개, 

  > (인천, 기록자) 

2. 우리 스스로 지역의 문화예술교육 계획을 어떻게 수립할 수 있을까?

 - 지역에 맞는 계획을 어떻게 세울 수 있을 것인가?

 - 시스템의 변모

 - 지역 현황의 이해로부터 출발

 - 전남 문화지소 - 

 - 

 - (원주) 문화도시사업 진행중. 시민 대상 리서치, 매개자·강사의 역할, 문화도시의 추진 방식과 다르지 않다. 

  세 가지 고민 : 시민 주도의 상향식 의사 결정, 그림책 중심 - 특정 장르에서 삶의 매개체로서 다루는 프로세스 구성, 인력 양성, - 상향식 의사결정이 가능하다.

 - 공간, 

 - 행정에 대한 지원

 - (종로문화재단 프로젝트 참여? ) 자치구 문화예술사업, 지역 들여다보기를 하다 보니, 네트워크는 공동의 목표가 있을 때, 자치구 내 예술교육 협력체에 관심, 시범사업, 

 -  

3. 지속가능성, 지역문화예술교육 생태계 - 문화예술교육은 지역에서 어떻게 지속가능할 수 있을까?

(우지연?)

 - 협력+지속가능성+지역맞춤

 - 지역 스스로 판단하고 결정하고 실행하는

 - 기존 방식에서 탈피해야! 

 - 문화예술교육 외의 타 영역 참여

(춘천문화재단 팀장 김현정?, ) 꿈꾸는예술터, 조례 내 기초문화예술교육지원센터 설립 명시, 민관 협의체는 미미, 

 - 지자체 단위의 의지, 진단과정이 필수, 

(성북문화재단 엄경석) 기초센터 자신있다. 문화예술교육가 협동조합(3년차, 예술강사), 

(한국예술문화복지사총연합회) 1,700명 회원, 민간자격증(한울지식재단), 

(안태호)

복합적 문제를 재인식하는 과정

상황을 재구성

가이드라인의 딜레마, 가이드라인을 잘 정리해야!

(이규석)

문화예술교육의 양적 확대, 학습지 모델은 아니었을까?

지역 단위의 일상적인 문화활동은 공부방이 있어야 하는 게 아닐까?

>>>

(양혜원) 기초센터가 만들어지면... 전체 지형이 분권으로 변화하고 있는 과정. 

(우지연?) 방향을 잘 잡는 것이 중요. 만남과 관계를 기획해야. 공공의 역할과 민간의 역할 - 민간의 자율성을 강화하는 방안, 

(박지만) 강의 프로그램 방식이 아니라, 삶의 속도와 시간을 기획해가고 느슨한 연대를 만들 수 있는 장소. 다양한 시도가 모색되었으면 한다.

(안태호) 문화예술교육의 질적인 심화의 기회가 되었으면...

(강승진) 

희망이슈 제23호 (2017.03.02.)
주민참여예산, 열린 참여와 더 많은 권한 가능한가?

시흥시 주민참여예산 발전방향 연구 주요 결과를 중심으로

오지은 | 지역정책팀 선임연구원

https://www.makehope.org/%ec%a3%bc%eb%af%bc%ec%b0%b8%ec%97%ac%ec%98%88%ec%82%b0-%ec%97%b4%eb%a6%b0%ec%b0%b8%ec%97%ac%ec%99%80-%eb%8d%94-%eb%a7%8e%ec%9d%80-%ea%b6%8c%ed%95%9c-%ea%b0%80%eb%8a%a5%ed%95%9c%ea%b0%80/

I. 들어가기

Ⅱ. 시흥시 주민참여예산 주요 특징

1. 주민참여예산 규모의 확대와 지역회의 역할 강화

시흥시 주민참여예산 규모의 확대는 지역회의의 역할과 권한을 확장시키는 과정에서 이루어졌다.

2014년부터 동별 0순위 사업(초기 3천만원 한도, 동당 1~2억까지)

2. 기능별 분과구성 및 주민역량 강화

기획홍보분과, 지역예산분과, 정책예산분과

3. 사업내용 다양화를 위한 시도

주민자율사업: 지역공동체가 사업제안과 운영의 주체가 되는 사업

동 단위 사업과 시 단위 정책사업 분리

청소년위원회 구성

다년도 사업

지역회의 평가

Ⅲ. 주민참여 관점으로 바라본 시흥시 주민참여예산

1. 주민시각으로 질문하기

질문들: 1. 주민참여예산제도는 무엇인가?  2. 왜 참여해야 하는가?  3. 어떻게 참여할 수 있는가?  4. 참여하려면 어떤 역량이 필요한가?  5. 어디까지 참여할 수 있는가?  6. 참여한 결과는 무엇인가?

1) 주민참여예산제도는 무엇이지?

 - 지역회의별 자체 홍보 : 거리캠페인, 현수막게시, 주민센터 주 출입구 홍보베너 및 리플릿 게시, 주요상가 중심 홍
보, 관내 종교시설 방문홍보, 관내 금융기관, 주민센터 제안함 설치, 찾아가는 예산학교, 전년도 주민참여예산산업 행사와 연계 홍보, 주민설명회, 전단지·물티슈 제작 배부 등

2) 왜 참여해야 하지? & 참여하려면 어떤 역량이 필요하지?

주민참여예산교육 : 참여예산학교에서는 주민참여예산개론, 예산의 이해, 사업제안서 작성 및 우선순위기
준 정하기 등이 진행되고, 지역회의리더양성워크숍에서는 장기적인 관점으로 지역회의 보기, 운영계획 세우기 등이 진행되었다.

3) 어떻게 참여할 수 있지?

① ‘주민제안’ 단계는 주민들이 일상의 필요만 가지고 사업을 제안하기 쉬운 상황인가를 점검해 볼 수 있다.

② ‘예비심사’ 단계는 동단위 사업은 동 지역회의에서, 시 단위 사업은 참여예산위원회에서 검토를 진행한다. 1차로 단순 민원과 제안사업을 구분한 후, 제안사업 제안자와 함께 현장답사를 진행하고 있다.

③ ‘사업숙성’ 단계에서는 실현가능 여부에 관해 사업담당 부서 의견을 듣고 이를 바탕으로 제안자의
취지에 가장 부합하게 내용을 보완해야 한다.

④ ‘사업선정’ 단계는 일반주민들의 참여를 최대한 많이 이끌어내는 것이 중요하다. 시흥시 지역회의에서는 주민총회 투표를 의무로 진행하고 있으며 거리투표와 지역회의 위원들의 심사의견을 자율적으로 반영해 선정한다. 시 단위 정책사업의 경우 1차로 주민참여예산 한마당을 진행하고 있고 2차로 참여예산위원회에서 평가지표를 바탕으로 점수를 부여한다.

4) 어디까지 참여할 수 있지?

권한, 자기결정권, 시민참여 보장

5) 참여한 결과는 무엇일까?

Ⅳ. 주민참여확대를 위한 주민참여예산 발전방향

1. 열린 제안

1) 열린 참여, 더 많은 권한을 향한 주민참여예산

2) 시 전체 관점으로 참여하는 주민참여예산

3) ‘열린 구조’를 통한 주민참여정책의 통합운영

2. 실행 제안

1) 준비단계 : 주민들의 필요를 바탕으로 한 ‘열린 홍보’와 ‘단계별 교육’

2) 실행단계 : 주민의 자치 역량을 높일 수 있는 ‘분과의 역할 강화’와 ‘장기적 계획을 세워 운영하는 지역회의’

3) 숙성단계 : 지역의 공론장을 통한 사업숙성 및 참여예산 네트워크 운영

희망이슈 제 10호(2016.07.20.)

주민참여예산, 주민은 있는가?

오지은 (지역정책팀 선임연구원)

https://www.makehope.org/%EC%A3%BC%EB%AF%BC%EC%B0%B8%EC%97%AC%EC%98%88%EC%82%B0-%EC%A3%BC%EB%AF%BC%EC%9D%80-%EC%9E%88%EB%8A%94%EA%B0%80/

<요약>

○ 주민참여예산제는 시민참여예산 조례제정운동의 일환으로 2003년 광주 북구에서 시작돼, 2011년
지방재정법 개정 이후 의무화되어 전국에서 실시되고 있는 주민참여제도이다.

○ 주민참여예산제의 운영목적은 예산편성과정에 주민참여를 보장함으로써 예산의 투명성과 민주성을
증대하고 참여민주주의를 활성화하는 것이다. 점검해봐야 할 사항은 다음과 같은 네 가지 사항으로, 

  ①사업제안방식이 경쟁식이지 않은가

  ②얼마나 많은 사람들이 알고 있고, 참여할 수 있는 기회가 주어지는가

  ③주민들의 어떤 역량강화를 원하는가

  ④주민과 행정의 소통 과정이 체계적으로 고려되고 있는가로 집약된다.

○ 주민의 실질적 참여는 '주민 관점' 구성을 그 전제로 한다. 더불어 도출된 내용을 현실화하기 위해서는 각 방법들을 ‘조례’에 반영시키고, 현재 시행되고 있는 다양한 ‘주민참여정책’과 참여예산과의 연계 지점을 고려해야 한다.

○ 주민참여예산제가 지속가능하기 위해서는 사업‘심의자’에서 사업‘제안자’로 주민참여예산위원들의 적극적인 역할변화 또한 필요하다.

1. 주민참여예산현황 : 주민참여예산 어떻게 진행되고 있나

(광주) 주민들의 사업제안건수는 조금씩 상승했지만 최종 편성되는 예산은 크게 늘지 않은 것이다. 이 시기에는 주민들의 역할이 예산을 제안하는 것에 초점이 맞춰져 있었고 예산편성 안에 대한 최종결정권한이 주어지지 않았다. 이런 흐름은 시간이 지날수록 더욱 뚜렷하게 나타났고, 2010년에는 시민들의 권한이 대폭 후퇴하는 형태를 보이기도 했다.

제도를 운영하기 위한 법적 기반을 거의 다 갖추었다는 것이다.  
그러나 이들의 운영내용을 들여다보면 지역 간 편차가 상당히 크다. 대다수는 법적요건만 형식적으로 충족하려는 형태를 보여주고 있으며, 참여예산제도의 의미와 도입취지에 충실하고자 노력하는 자치단체는 손에 꼽을 정도이다.

2. 주민참여예산 돌아보기 : 참여예산 목적을 상기하자

예산 편성과정에서 간과하고 있는 것이 있는데, 배로 행정과 주민들의 활동이 한정된 예산 안에 갇히고 있다는 점이다. 그러다보니 실제 그 지역주민들의 욕구보다 행정에서의 필요가 사업제안에 담기는 경우가 암암리에 이루어지곤 했다.

참여예산의 목적은 “예산편성과정에 ①주민참여를 보장함으로써 ②시 예산의 투명성 · 민주성을 증대하고 ③참여민주주의를 활성화하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다”(서울시 참여예산조례)로 되어있다.

1) 어떤 사업제안방식을 채택하고 있는가

지역별로 할당된 예산을 주민들의 거주지역에 가져오기 위한 형태로 운영되는 경쟁식 사업제안방식이 바뀌어야만 한다. 한정된 예산안에서 나눠갖기식 경쟁이 아닌, 열린 예산 안에서 합리적인 사업들이 다수의 주민 의견을 통해 결정되고, 그에 맞는 예산이 주어져야 한다.

경쟁이 아닌 민주성을 높이기 위해서는 무엇보다 자신의 동에만 매몰되는 것이 아니라 지자체 전체를 보는 관점을 키울 수 있는 것이 중요하다.

2) 얼마나 많은 사람들이 알고, 참여기회가 주어지는가

현재 참여예산제에 참여하고 있는 주민들은 관변단체에서 활동하거나 통반장 및 주민자치위원으로 활동하는 주민들이 다수를 차지하고 있다.

이를 해결하기 위한 방안으로 성북구에서는 ①참여예산위원 후보를 무작위로 추출하는 방안을 올해부터 적용하고 있다.

②참여예산 제도의 홍보 방법이 새로운 시민들의 참여를 이끌 수 있는 방법과 연계되어 있는가에 대한 점검이다.

③세대별 참여는 어떻게 끌어 올릴 것인가. 참여예산은 나이 제한 없이 지역에 살고 있는 주민이라면 누구나 참여가능하다.(일부 지자체에서는 청소년 참여예산위원회를 별도로 두고 운영하고 있다.)

3) 주민들의 어떤 역량이 강화되기를 원하는가

대다수의 자치단체에서는 참여예산 교육을 집체교육의 강의형태로 1회 진행한다. 반면에 적극적으로 제도를 운영하는 자치단체는 2회~6회까지 세분화된 교육을 제공한다.

4) 거버넌스? 행정과의 소통과정이 체계적으로 고려되고 있는가

참여예산제는 주민들이 직접 다양한 주민들의 의견을 들어 사업을 제안하고 이를 행정에서 실현할 수 있도록 모니터링하는 실질적 과정이라고 할 수 있다. 교육을 통해 성장한 주민들이 제도에 온전히 스며들어 주체적으로 운영하기 위해서는 제도를 집행하고 있는 행정과의 소통이 무척 중요하다.

3. 새롭게 나아가기

1) '주민 관점'으로 점검해보자

참여예산제도는 ‘직접민주주의를 실현하기 위한 기반을 형성하는 장’으로써의 역할이 있다. 이를 구체적으로 실현하기 위해서는 주민들의 실질적 참여를 높이는 것이 중요하고, 이는 주민참여예산제도가 진행되는 전체 과정을 ‘주민 관점’에서 살펴볼 필요가 있다.

주민들 의 참여를 확장시키기 위해서는 주민들이 참여할 수 있는 통로의 기반부터 형성해주는 것이 선제되어야 한다. 따라서 홍보는 물론, 사업을 제안하고 선정하며 모니터링하는 과정까지 주민들이 참여하기 쉬운 구조와 방법으로 제공되고 있는지 검토하고, 행정은 이를 위한 기반을 제공해야 한다는 내용이 추가되어야 한다.

2) 주민참여정책의 통합적 접근이 필요하다 : 마을공동체와 주민참여예산 연계

3) 참여예산위원의 역할 변화가 필요하다 : 사업‘심의자’에서 사업‘제안자’로

4) '열린 예산 운영방안' 도입

참여예산 한마당

4. 무엇이든 주민과 함께 시도해보자

마을공동체 복원을 통한 주민자치 실현방안

마을공동체의 개념

- 공동체는 신축적인 개념. 하지만 공동체란 개념을 관통하는 요소가 공통의 연대의식과 호혜적 관계라는 점은 명확. 주관적 연대의식이나 객관적 호혜관계가 존재하지 않는 공동체는 존재하기 어렵기 때문.

- 지역이라는 요소는 아직도 공동체의 다양한 모습을 규율하는 가장 강력한 변수.

- 공동체를 구성하려면 공동체 의식이 있어야. 공동체 의식은 개인이 공동체에 속하며 공동체의 운영을 통하여 개인과 공동체가 성장할 것이라는 사실을 인식하는 것.

공동체의 발달단계

1. 참여활성화 단계 - 공동체에 대한 애착, 네트워크 : 공동체에 대한 감성적 결합으로 소속감 및 집과 같은 느낌을 갖게 됨

2. 공동체성구비 단계 - 유대감, 호혜성, 운영체 형성 : 공동체를 지속하고자 하는 욕구를 구체적인 사업과 연계. 공동체에 대한 자부심과 긍지를 가짐

3. 준주민자치적 단계 - 운영체기능, 재원, 서비스 공급 : 주민들의 복리증진과 생존권을 확보하고 지역가치의 재발견이나 환경개선을 통해 지역경제를 활성화시켜 주민소득 증대를 도모하는 단계

4. 준단체자치적 단계 - 준대의성, 시설공급, 지역경경, 행정권한 이관 : 주민만으로 실질적인 자치가 이루어져 행정은 촉매자로서의 기능을 하는 단계

주민자치와 주민참여

- 주민자치는 지방행정의 결정이나 집행 등의 자치과정이 직접 또는 간접으로 주민의 의사에 의해 이루어지는 것. 주민자치의 개념에 주민참여는 필수적.

- S.R. Arnstein, 주민이 정책결정에 미치는 영향력의 정도 : 조작, 치유 - 정보제공, 상담, 회유 - 협력관계, 권한위임, 주민통제

공동체와 주민참여의 관계

- 공동체는 공유하고 있는 인식과 규범을 바탕으로 호혜성을 가지고 공동협력을 하는 모임, 

- 자치는 자기통치의 일환으로 공동문제를 참여기구와 제도를 통해 함께 처리하는 것. 

- 공동체와 자치 모두 참여는 중요한 요소.

주민자치센터와 주민자치위원회의 현황 및 문제점 분석

- 주민자치위원의 역할은 '주민자치센터 운영에 관한 사항의 심의나 결정'에서 끝나는 것이 아니라, 결정된 사항에 대한 적극적 참여와 지역사회의 현안문제들을 주민들로부터 이끌어내고 해결하고자 하는 자치적 활동을 할 수 있어야. 이를 위해서는 주민자치에 대한 법률적 지위와 권한을 부여해주고, 주민자치재원을 확보해주는 것이 필요. 또한 행정과 주민이 함께 지역을 만들어가는 패러다임 전환이 필요하고 주민참여예산제도를 주민자치에 연계시켜야 할 것임.

- 주민자치센터는 주민에 의한 자율적 자치기관. 그렇기 때문에 주민자치센터에 대한 행정의 간섭은 최소화되어야 하고, 자율적 운영을 위한 권한과 책임이 이관되어야. 기존 조례 상의 동장 권한을 위원회로 대폭 이양할 필요가 있음.

- 주민자치위원회의 문제점

1. 법률적 권한과 위상 미부여

2. 대의성 부족

3. 자체재원 부재

4. 동장 혹은 동사무소와의 관계가 의존적

5. 주민자치에 대한 전문지식과 전문역량 부족

- 마을공동체 단위의 대표자들로 주민자치위원회가 구성되고, 마을공동체 단위의 연합체로 주민자치가 이루어질 때 마을공동체는 활성화될 것임.

정책 제언

- 주민자치를 하려면 전제조건으로서 먼저 근린생활에 공동체가 존재해야 함.

- 지역계획, 지역복지, 지역교육, 지역진흥, 주민참여 등 주민자치의 중요한 5요사가 균형있는 발전을 도모하지 못하고 있음. 

- 마을공동체를 복원하여 주민자치를 활성화시키기 위하여 행정은 주민참여의 기반을 조성하여야

- 주민참여에 필요한 것 세가지 :

  1. 행정이 독점하고 있는 권한이나 예산, 결정과정의 폐쇄성 타파

  2. 마을 단위로 근린생활공동체가 형성될 수 있도록 전문지원조직이 자치구 혹은 동 단위로 존재해야.

  3. 마을공동체의 복원 혹은 주민자치의 기반 만들기를 위하여 주민참여를 활성화시킬 다양한 법제도적 장치를 제공해야

자치분권 로드랩(안)

2017. 10.

행정안전부

자치분권 비전 및 5대 핵심전략

비전 : 내 삶을 바꾸는 자치분권

목표 : 연방제에 버금가는 강력한 지방분원

추진기반 : 지방분권형 개헌 지원

  1. 중앙 권한의 획기적 지방 이양

  2. 강력한 재정분권 추진

  3. 자치단체의 자치역량 제고

  4. 풀뿌리 주민자치 강화

  5. 네트워크형 지방행정체계 구축

자치분권 추진 과제

1. 중앙 권한의 획기적 지방 이양

  󰋯 국가‧지방, 광역‧기초 간 사무 배분기준 정립 및 독립성 보장

  󰋯 교육‧치안‧지역경제 등 주민생활과 밀접한 핵심기능을 포괄적으로 이양

  1) 중앙･지방사무 구분 명확화

    ○ 중앙‧지방사무 구분기준 정립

    ○ 자치분권 사전협의제 신설

  2) 기능 중심 포괄적 지방 이양

    ○ 지역경제 활성화, 정주여건 개선 등 주민의 삶의 질과 밀접한 주요 권한을 분야별로 패키지 이양 추진

    ○ 특별지방행정기관 지방 이양 및 국고보조사업 정비 추진

  3) 광역단위 자치경찰제 도입

    ○ 자치단체가 치안‧복지‧정주여건 등 현장단위 종합행정을 수행할 수 있도록 민생치안서비스 중심 자치경찰 도입

    ○ 국가경찰은 전국 치안수요에 대응하고, 자치경찰은 지역주민 밀착형 치안서비스 제공, 지역별 다양한 치안서비스 요구에 적극 부응

    ○ 도입방안 마련*,「(가칭) 자치경찰법」제정, 시범실시 후 단계적 확대 추진

  4) 제주특별자치도 분권모델 완성

    ○ 지역주민의 삶과 밀접한 관광‧환경‧산업분야 정책결정권 추가 이양*

    ○ 자치분권, 조세‧재정분야 분권과제 추가 발굴 및 이양 추진

  5) 교육자치와 일반자치 연계 강화

    ○ 지방교육의 창의성‧다양성 확보를 위해 시·도교육청 및 단위 학교에 유아‧초중등 교육 권한 이양

    ○ 시‧도–교육청 간 인사교류, 예산 사전협의, 관련 사업추진 시 협력 등 교육자치와 일반자치의 연계‧협력 강화

2. 강력한 재정분권 추진

  󰋯 8:2인 국세와 지방세 비중을 7:3을 거쳐 6:4로 개편하여 지방재정 확충

  󰋯 확충을 전제로 지역 간 재정격차 완화를 위한 균형장치 마련

  󰋯 자율과 책임이 담보된 지방재정 운용 기반 마련

  1) 지방 자주재원 확충

    ① 지방소비세․지방소득세 확대

    ② 신세원 발굴 등 자체노력 강화

    ③ 고향사랑 기부제 도입

  2) 지방재정 균형기능 강화

    ① 자치단체 간 수평적 재정조정 기능 확대

    ② 국가‧지방 간 이전재원 제도 개편

  3) 지방재정 자율성, 책임성 확대

    ① 지방재정제도 자율성 제고

    ② 정보공개, 주민참여 등 책임성 확대

3. 자치단체의 자치역량 제고

  󰋯 주민의 대의기관으로서 지방의회 권한과 전문성 제고

  󰋯 자치단체 조직‧인력 운용의 독립성 확대 및 유능한 지방공무원 양성

  󰋯 주민에게 투명하게 공개하고 결과에 책임지는 시스템 마련

  1) 지방의회 역할 확대

    ○ 기관대립형(단체장-의회) 구조의 취지에 맞게 지방의회의 역량 강화를 통한 집행부 견제기능 강화

    ○ 의장의 사무직원 인사권 확대, 입법정책 전문인력 지원, 지방 공기업 인사청문회 도입 등 추진

  2) 자율적･탄력적 자치조직권 확대

    ○ 기준인건비 제도 개선을 통한 정원관리 자율화, 대민 서비스 중심의 자치단체 유형별 맞춤형 조직 재설계 추진

  3) 지방공무원 역량 강화

    ○ 유능한 지역인재 확보를 위한 면접 강화, 직무중심 시험과목 개편 등 채용시스템 개선

    ○ 순환보직 개선 및 전문가 육성을 위해 필수 보직기간(2년) 준수 강화 및 전문직위 활성화

    ○ 신규자 대상 임용 전 기본교육 강화, 직급단계별 교육체계 확립, 간부공무원 역량평가 확대 등 공무원 생애주기별 맞춤형 교육 강화

  4) 자치단체 투명성 및 책임성 강화

    ① 행‧재정 정보공개 강화

    ② 책임성 확보 장치 마련

4. 풀뿌리 주민자치 강화

  󰋯 주민의 자치역량을 제고하여 마을단위 자치기반 강화 

  󰋯 지방자치의 최일선인 읍면동을 주민참여‧소통 공간으로 혁신

  󰋯 지역 정책결정 과정에 주민의 실질적 참여를 확대하여 단체장‧지방의원의 도덕적 해이를 주민이 직접 견제

  1) 혁신 읍면동 추진

    ① 주민참여를 통한 공동체 활성화

      : 주민자치회 등 주민 대표기구가 마을단위 실질적 주민협의체로서 역할을 수행할 수 있도록 권한* 등 부여(마을계획 수립, 주민자치센터 운영, 주민세(개인균등분)를 주민자치회 사업에 활용 등)

    ② 읍면동 행정혁신

      : 현장밀착형 보건·복지 및 방문건강 서비스를 확대 / 복지담당 공무원, 방문 간호사 등 현장 전담인력 확충 / 지역사회 유휴공간 개방, 읍‧면‧동 청사 공간혁신을 통해 읍면동을 주민 참여·소통을 위한 자치공간으로 재창조

    ③ 마을자치 지원 플랫폼 구축

      : 주민이 필요로 하는 사업을 마을의제로 수립하고, 마을총회를 거쳐 선정된 마을계획을 적극 지원 / 지역별 특성을 고려하여 도시재생, 마을일자리 창출, 복지사각지대 발굴 등을 특화한 다양한 마을모델 발굴 지원

  2) 주민참여 활성화

    ① 주민투표․소환제도 활성화

    ② 주민참여예산제 적용범위 확대

    ③ 주민 조례개폐청구제 요건 확대

5. 네트워크형 지방행정체계 구축

  󰋯 자치단체 간 유연한 연계‧협력 등으로 행정구역의 한계 극복

  󰋯 ‘숙의(Deliberative)’ 기반 주민참여를 통해 갈등의 사전예방, 협력‧협치 문화 확산으로 국민통합 실현

[행정안전부.201710] 자치분권 로드맵(안).pdf

지방분권형 개헌 지원

① 지방분권국가 선언

② 자치입법권 확대

③ 자치단체의 사무범위 확대

④ 과세자주권 확대

⑤ 지방재정조정제도 신설

⑥ 제2국무회의 신설

⑦ 지방정부 명칭 변경

주민자치의 기본적인 사항을 잘 정리한 논문입니다.

그럼 어째야 돼?

- 주민자치위원은 공모를 거쳐 심의하여 선정하는 것이 아니라, 대표성을 가질 수 있도록 주민들이 투표해야지.(아니면 추천이라도...)

- 무엇보다도 주민자치위원회의 권한이 확대되어야 하고.

+Link  고봉진의 초서재 : 하승수, 지역, 지방자치, 그리고 민주주의, 후마니타스, 2007

주민자치실질화를 위한 주민자치정책제안

김찬동(서울연구원)

Ⅰ. 문제제기

주민참여의 기반 없는 지방자치”가 되어버릴 위험성

제도로서의 주민자치위원회 - 주민자치보다는 주민행정으로서의 계층제적 지역관리로 인식

지방자치20년을 평가해보면, 오히려 지방정부들의 중앙정부에 대한 의존도가 더 높아지고 있고, 복지행정사무나 복지서비스등의 공급을 확대하면서, 지방정부의 사무는 더 늘어나고, 재정의존도는 더 높아지는 상황에서 지방이 스스로 결정하고 스스로 책임질 수 있는 여력은 더 줄어들고 있는 현실이다(김찬동, 2012).

Ⅱ. 주민자치실질화의 개념과 문제점

1. 주민자치실질화의 개념

자치의 계보

-단체자치국가의 계보 : 중앙정부가 지역단위에 종합지방행정기관을 설치한 후에 자치단체로서의 법인격과 일정한 사무에 대한 자치권을 부여하는 방식이다(김병준,2011). 중앙집권체제가 자리잡고 있는 국가에서 새로운 자치정부를 만들기 보다는 기존의 지역단위

종합행정기관에 자치를 덧입히는 방식이다.

-주민자치의 계보 : 중앙정부의 통제력이 강하지 못했던 나라에서 발달한 것으로 지역주민이 스스로 자치기구를 결성하여 자치를 행한 것이다. 중앙정부의 사무를 처리하기도 하지만 이는 지방정부의 자발적 동의에 의하여 하거나 계약을 통하여 이루어지는 것이다.

문제는 단체자치의 계보가 강한 곳에서는 주민자치가 제대로 발달하기 어렵다는 것으로

인해 주민자치를 어떻게 도입해야 하는가가 중요한 정책과제가 된다. 주민자치가 실질적으로

도입되지 않은 상태에서 지방자치는 관-관 분권에 그치고, 주민들의 참여나 자치적 공동체는

형성되지 않아 지방자치 자체가 무력화될 위험성이 있는 것이다.

자치의 정의

유럽지방자치헌장의 지방자치에 대한 개념에 의하면, “지방자치는 지방정부가 주민의 이익을 위해 공공사무의 상당부분을 법률의 범위안에서 자기책임아래 처리할 수 있는 권리와

능력을 가지는 것”(김병준, 2011:4)라고 하고 있으며, 지방정부의 자치권은 첫째, 민주적 절차에 의하여 구성된 주민의 대표기구 둘째 이에 책임을 지는 집행기구, 셋째, 주민의 직접참여에 의하여 행사되어야 한다고 하고 있다. 이 정의에서도 보여지듯이 주민참여가 제대로 이루어지지 않으면 지방자치의 자치권은 제 대로 행사되기 어려운 것이다.

주민자치의 정의

주민자치는 주민이 스스로 다스린다는 의미이다. 다스린다는 것은 법치의 의미를 가지고 있다. 즉 스스로 법을 만들 수 있어야 하고, 그 법에 의하여 스스로가 다스려져야 한다. 자치의 개념을 자기입법과 자기통제를 그 핵심요소로 하는 이유는 바로 여기에 있다. 즉 자기입법이 없는 자치는 실질적인 자치가 아니다. 자기통제가 이루어지지 않고 외재적 타자의 통제가 이루어진다는 것은 이것도 실질적인 자치가 아니라고 할 수 있다. 다시 말해, 주민자치의 실질화는 주민들에 의하여 자기입법과 자기통제가 가능해야 하고, 자기입법의 결과로서 법규가 제정되어 법에 의한 다스림이 이루어져야한다.

자치는 재정능력을 구비해야 하고, 이러한 재정능력은 주민들의 입법기구와 규범에 의하여 확보되어야 한다. 주민자치의 실질화는 이러한 주민들의 재정능력을 구비해야 할 것이다.

2. 주민자치 실질화를 위한 전제조건

주민자치가 실질적으로 이루어지기 위해서는 첫째, 주민들의 참여가 활발해야 한다. 둘째, 주민들의 참여에 의하여 공동체가 형성되어 있어야 한다.

즉 주민자치를 실질화시키려고 할 때, 그 전제조건으로서의 주민참여)와 지역공동체의 형성이 이루어지지 않은 상태의 주민자치는 형해화되고 실질적인 주민자치가 가능하지 않다는 것이다.

한국 주민자치 제도에 대한 검토

첫째 주민자치가 도입된 규모가 지나치게 큰 규모였다는 점이다. 서울시의 경우는 동의 인구규모가 평균 2만 명 정도라고 할 때, 이는 주민자치의 규모라기 보다는 지방자치(단체자치)의 규모에 해당하는 것이었다. 주민자치가 실질적으로 이루어지기 위해서는 인구규모가 500에서 3000 혹은 1만5천정도의 작은 규모여야 할 것이다.

둘째 주민자치를 도입할 때, 법제도적 장치를 제대로 구비하여 주지 않았다는 점이다. 법률적인 근거 없이 주민자치위원회가 도입되었으나, 주민들이 이웃간에 공동체도 형성되어 있지 않은 상태였기에 스스로 지역에서 공동체를 형성할 수 있는 정도의 네트워크도 형성되어있지 않았다는 점이다.

다시 말해, 지난 15년간의 주민자치위원회는 주민참여와 지역공동체의 형성이 전제되지 않았던 것이기에 주민자치가 실질적으로 작동할 수 있는 기반이나 전제조건이 부실한 상태였기에 주민자치정책은 실패할 수 밖에 없었던 것이 아닌가 한다.

3. 지역공동체형성기반없는 주민자치실질화가 가능한가?

참여없는 자치는 불가능하고, 공동체역시 참여 없이는 제대로 형성되기 어렵다. 공동체는 자치가 제대로 이루어지기 위한 기반이기도 한다.

공동체의 시작은 구성원들간의 감성적인 연계가 필요하다. 아래에서는 공동체 발달단계를 네 가지 단계로 구분하여, 참여활성화단계 (이성 및 감성적 결합), 공동체성구비단계(공동체 정체성 보전단계), 준주민자치적단계(상호작용과 투자), 준단체자치적단계(대의기능 포함)로 나누어보았다.

즉 주민자치의 실질화를 위해서는 주민참여의 기반을 조성하고, 지역공동체가 발달할 수 있도록 기반을 조성해주어야 한다. 이것이 자생적으로 이루어지면 좋은데, 공공행정이 이러한 필요들을 공급하고 있는 상황에서 주민자치의 공간이 조성되도록 하기 위해서는 공공행정이 법제도적 장치를 마련해 주되, 이것이 자치의 정신이 살아날 수 있고 공동거버넌스가 가능할 수 있는 기반을 조성해주는데 그쳐야 할 것이다. 주민자치의 공간에 행정이 깊이 개입하는 것은 문제라고 할 수 있다. 이때 읍면동의 계층을 지방자치의 행정공간으로 할 것이냐 아니면, 주민자치의 자치공간으로 할 것이냐는 중요한 논점이 될 것이다.

4. 도시지역과 농촌지역의 주민자치실질화의 가능성

아파트단지의 주민자치를 보면, 이미 일반적인 동 주민자치보다 상당한 정도의 권한과 재원을 가지고 필요한 지역공동서비스를 공급하는 있는 것이다. 이점에서 도시지역에서의 주민자치의 실질화를 위해서는 아파트단지의 입주자대표회의와 관리소를 활용하여 새로운 주민자치회의 제도설계가 이루어져야 할 것이다.

농촌지역에서는 리장선거 등을 통하여 읍면이하의 지역단위라고 할 수 있는 곳에서 비공식적이기는 하지만 선거를 통하여 선출을 하는 경우도 있다. 또 농어산촌의 경우에는 워낙 하나의 면지역이 넓어서 리 단위로 공동체가 형성되는 경우가 많다. 이러한 리 단위의 공동체를 바탕으로 읍면에서의 커뮤니티의 운영체가 형성되어야 할 것이다. 즉 리단위의 공동체의 연합체로서 읍면의 커뮤니티운영체가 형성되고, 몇 개의 커뮤니티가 모여서 읍면의 주민자치위원회가 구성되도록 할 수 있을 것이다.

Ⅲ. 일본의 커뮤니티 행정과 주민자치의 사례

1. 미타카시의 사례 : 생활자치를 지원하기 위한 커뮤니티자치

1) 미타카시의 사례개요

2) 미타카시의 프로필

(1) 주택도시

(2) 생활환경의 성숙

(3) 실험도시

2. 커뮤니티 센타의 커뮤니티 서비스

(1) 선행한 오자와지구의 커뮤니티 센타

(2) 주구(住區)의 계층에 따른 커뮤니티 정책

(3) 주민협의회와 커뮤니티 계획

(4) 주민협의회의 일과 조직

(5) 커뮤니티 센타의 과제와 문제점

3. 백지로부터의 주민참가

(1) 시민플랜 21

(2) 시민제안의 구조

4. 생활필드만들기와 커뮤니티 행정의 과제

5. 일본사례조사와 평가

Ⅳ. 한국의 분야별 주민자치의 선행사례분석

1. 종합적 주민자치와 분야별 주민자치

자치정책은 종합적 자치정책과 분야별 자치정책으로 나눌 수 있을 것이다. 종합적 자치정책은 주민자치의 구조나 제도, 재원과 역량을 구비할 수 있도록 정책을 수립하는 것을 의미하고, 분야별 자치정책은 정책분야별로 자치적인 운영이 가능할 수 있도록 정책을 수립하는 것을 의미한다.

주민자치위원회가 주민차치의 실질화를위하여 넘어야 할 문제들

첫째는 규모의 문제이다. 인구 2만의 규모에서 주민자치가 실질화되기는 용이하지 않다. 주민자치가 단체자치와 구분되는 개념으로 볼 때, 국가로부터의 공공사무의 관리를 계층제적으로 담당하는 주민센타가 존재하고 이 계층을 주민자치로 바로 전환하기는 현실적으로 용이하지 않은 부분이 있다. 주민자치의 전통이나 기반이 조성되어 있지 않은 상태에서는 주민센타의 조직을 그대로 주민자치회가 인계받아서 책임을 지고 운영하기는 용이하지 않을 것이다. 따라서 주민자치의 전제조건으로서의 공동체가 형성될 수 있는 규모를 설정해야 할 것이고, 이는 읍면동보다는 하위의 계층일 가능성이 높다.

둘째는 대표성의 문제이다. 대표 없는 곳에 세원 없다는 말처럼 대표성을 갖지 못하면 세원을 확보할 수 없다. 자치의 기본은 공동서비스를 공급하는데 필요한 법규범과 재원, 그리고 이를 운영할 수 있는 운영체의 존재가 기본이다. 따라서 대표성을 가지지 못하면 주민자치가 성립하기 어렵다. 선거를 통한 방법이든 비선거를 통한 방법이든 대표성에 대한 권위를 확보하여야 하고, 이 권위의 정통성여하에 따라서 자치의 영향력은 달라질 것이다.

셋째는 재원과 공공서비스제공의 문제이다. 자치는 재원을 가지고 필요한 공동서비스를 공급하려고 하는 것에 발생한다. 그런데, 동주민자치위원회의 예산이 연평균 6천만원(서울

시, 2010)정도이고 그것도 구청 지원과 수강료수입으로만 이루어져 있다. 주민자치의 실질화를 위해서는 자치세원을 가지고 지역공동체가 필요로 하는 공동서비스를 제공할 수 있는 정도의 규모라고 하기 어렵다.

넷째는 참여의 문제이다. 동주민자치회가 태동한지 15년째가 되고 있지만, 동주민자치회의는 월1-2회 이루어지나 20여명의 자치위원들의 친목단체와 같은 정도의 참여에 그치고 있다는 비평도 있다. 즉 주민들의 주민자치에 대한 관심보다는 취미나 문화프로그램에 대한 ‘참가’에 그치고 있는 것이다. 자치권에 대한 ‘참여’가 이루어지고 있다고 보기는 어렵다.

다섯째는 권한의 문제이다. 주민자치로서의 역할분담의 문제이기도 하다. 주민자치계층에 대한 분권이 이루어져 있는 것이 아니기에 현재는 읍면동계층도 구청이 가진 사무권한의 일부를 위임받아서 수행하는데 불과하고, 고유한 자치권의 부여가 이루어져 있는 것은 아니다.

현실적으로 읍면동 주민자치위원회가 이러한 한계를 가지고 있다고 할 때, 종합적 주민자치에 대한 법률적 권한이 분권화되어야 한다. 그리고 이 주민자치권한을 책임있게 운영할 수 있는 새로운 주민자치회가 구성되어져야 한다. 이러한 주민자치회는 주민공동체가 형성되어 있는 규모와 지역이 우선되어야 할 것이다. 그리고 이러한 주민공동체가 주민자치를 향한 경험과 시도를 가진 곳에서부터 시작하여야할 것이다.

2. 아파트단지내의 주민자치실질화의 사례

3. 학교운영에 대한 주민자치의 사례

V. 주민자치의 실질화를 위한 주민자치정책제안

1. 중앙정부의 정책차원

1) 주민자치기본법의 제정과 자치특별법의 제정

2) 주민자치계층을 향한 분권

3) 역할분담의 명확화

2. 광역/기초정부의 정책차원

1) 권역행정의 도입

2) 커뮤니티행정의 도입

3) 지방행정체제개편위원회의 근린자치분과의 주민자치회모형과의 관계

3. 커뮤니티레벨의 주민자치정책차원

1) 커뮤니티의 적정규모

2) 커뮤니티에 대한 자치권부여

3) 커뮤니티단위의 종합적 자치

4. 공동체차원의 주민자치정책

1) 공동체의 형성과 지원

2) 중복성의 활용

3) 지역종교조직에 주목