活 : 불안해 하지마! 잘 살 수 있어!!

	» 안상수 전임 시장이 인천 서구에 건설을 추진했던 아시안게임 주경기장 조감도. 문화체육관광부는 인천 문학경기장을 주경기장으로 재활용하라고 권유했지만, 안 전 시장은 건설비에 국비 지원을 받지 않는 조건으로 경기장 건설안을 강행했다. 인천시 제공

지난 6월 인천시장 선거에서 가장 큰 쟁점은 인천시의 천문학적 부채였다. 송영길 민주당 후보는 인천시의 부채가 무려 7조원에 이른다면서 ‘재정 파탄’의 주범으로 안상수 당시 시장을 지목했다. 3선을 노리고 선거전을 벌이던 안 시장은 송 후보의 주장이 “거짓말”이라고 맞받아쳤다. “경제를 잘 모르고 하는 얘기”라는 것이 그의 설명이었다. 선거의 승리는 재정 부채 문제를 집요하게 물고 늘어진 송 후보에게 돌아갔다.

막상 시청에 들어선 송 신임 시장은 자신의 주장이 틀렸다는 것을 알게 됐다. 인천시와 산하기관의 부채는 7조원이 아니었다. 회계장부를 들춰보니, 실제 부채는 그보다 훨씬 많은 10조원에 다가서고 있었다. 지난 2002년 6462억원 수준이던 부채는 안 시장이 연임한 8년 사이 15배 가까이 불어났다.

<한겨레21>은 인천시가 지난 6월 내부용으로 작성한 ‘대인천비전위원회 업무보고’ 자료 2권을 입수했다. 그 안에는 인천시의 부채가 지난 8년 사이 불어난 내용이 기록됐다. 자료를 보니, 전임 시장의 개발 드라이브가 있었다. 심지어 중앙정부의 예산 지원을 마다하는 상황까지 벌어졌다. 안 시장이 어떤 무리수를 뒀는지 살펴봤다. 인천 이야기는, 지방자치단체들이 예산을 어떻게 쓰는지 점검할 수 있는 좋은 사례로 풀이된다.

　

1. 이상한 자력갱생 프로젝트, 아시아경기대회 주경기장

2007년 4월17일 쿠웨이트 메리어트 호텔에서 열린 제26차 아시아올림픽평의회(OCA)는 새로운 결정을 하나 내렸다. 인천을 2014년 아시안게임 개최 도시로 지목한 것이었다. 주경기장은 문학경기장이 된다는 게 유치위의 당시 구상이었다. 막상 개최가 확정된 뒤, 인천시는 계획을 바꿨다. 문학경기장 대신 서구 연희동 그린벨트 지역에 새로운 주경기장을 짓겠다는 것이다. 당장 반대의 목소리가 나왔다. 문화체육관광부에서도 문학경기장을 활용하라고 요구했다.

이듬해 10월 국정감사에서도 인천시의 구상은 논란을 낳았다. 한나라당 김성조 의원은 당시 “주경기장을 신축하는 것보다 기존 경기장을 이용하는 것에 대한 선호가 높다”면서 “문학경기장을 리모델링하는 것이 타당하다”고 지적했다. 청와대까지 나서 중재를 했지만, 안 시장은 막무가내였다. 그렇게 인천시와 중앙정부의 지루한 줄다리는 지난해까지 계속됐다.

지난해 1월 안 시장은 기자회견을 자청했다. 그는 “이명박 대통령이 직접 전화를 해서 인천시장 책임하에 민자 유치로 주경기장을 신축하라고 승낙했다”고 설명했다. 서구 연희동 그린벨트 지역 58만5천㎡에 4460억원을 투입해 주경기장 등을 신축한다는 계획도 함께 발표됐다. 시는 주경기장 건축비를 민자 70%, 시 예산 30%로 추진하기로 했다. 여기에 한 가지 빠진 것이 있었다. 마땅히 들어가야 하는 국비 지원 계획이 없었다. 안 시장은 국비를 지원받지 않겠다는 조건으로 중앙정부로부터 양보를 받아낸 것이었다. 지난해 6월 공표된 ‘인천아시아경기대회 지원법’에는 국가가 필요한 예산을 지원할 수 있다는 규정이 있지만, 인천시에 오는 혜택은 거의 없게 됐다. ‘대인천비전위원회 업무보고’ 자료를 보면, 경기장 건설에 1조9480억원, 선수촌 및 미디어촌 건설 비용 등에도 2조8268억원이 필요했다. 무려 5조원가량이다. 이 가운데 중앙정부가 지원하는 액수는 고작 5912억원이었고, 나머지는 모두 시의 부담이 됐다. ‘대인천비전위원회 업무보고’는 경기장 건설비 등에 대해 “시 재원 한계로 대부분을 지방채로 발행하는 것이 불가피하다”고 밝혔다.

빚잔치는 이미 시작됐다. 시는 5350억원어치의 지방채 발행을 이미 승인했다. 또 1조6650원의 지방채를 2014년까지 발행할 계획이다. 시 관계자는 “안상수 전 시장이 그린벨트 지역으로 묶인 서구 지역에 개발 호재를 줘서 3선에 유리한 고리를 마련하려 한 것으로 본다”고 풀이했다.

　

2. 시 예산을 당겨 짓자, 인천 도시철도 2호선

2006년 5월17일 인천시는 도시를 남북으로 잇는 도시철도 2호선을 2008년 착공해 2013년에 준공하겠다고 발표했다. 총사업비 1조9784억원 가운데 1조1870억원은 국비, 7914억원은 시비로 조달하겠다는 계획도 나왔다. 당시 재선을 노리던 안상수 인천시장이 지방선거를 불과 2주 앞두고 내놓은 안이었다. 그러나 국비를 대줄 중앙정부의 생각은 달랐다. 이듬해 12월 건설교통부는 “사업비를 줄이거나 건설 기간을 늦추라”고 인천시에 요구했다. 다른 지역과의 형평성을 고려해 2018년을 완공 시점으로 맞추라는 권고였다.

시는 곧 사업 계획을 변경했다. 도시철도 2호선을 단계적으로 나눠 개통하기로 하고, 수정안을 작성했다. 수정안은 인천대공원~서구 공촌사거리 19.4km 구간을 2014년 상반기에 우선 개통하고, 나머지 공촌사거리~오류지구 9.8km 구간은 2018년까지 완공한다는 것이다. 이번에는 주민들이 들고일어났다. 서구 검단신도시 인근 지역 주민들이 개통 시기를 2014년에 맞추라고 요구했다. 인천시가 아이디어를 짜냈다. 시의 예산을 우선 쓰고 국비는 나중에 받겠다는 것이었다. ‘대인천비전위원회 업무보고’에서는 “조기 준공하기로 함에 따라 선투입재원 6천억원을 조달할 필요가 생겼다”고 밝혔다. 시는 또 빚을 끌었다. 지난해까지 289억원어치 지방채를 발행하고 오는 2014년까지 1873억원의 지방채를 추가로 발행할 계획이다. 선거를 앞두고 서둘러 나온 정책은 결국 시의 재정 부담으로 돌아왔다.

	» 지난해 8~10월 인천에서 열린 인천세계도시축전. 축전은 ‘짝퉁 엑스포’ 시비를 낳는 등 매끄럽지 않은 행사 진행으로 비판을 샀다. 한겨레 이종근 기자

3. ‘짝퉁’ 엑스포를 감사하라, 인천세계도시축전

2006년 8월 인천시는 2009년 8월에 인천세계도시엑스포를 개최하겠다고 밝혔다. 이 행사에는 1천만 명이 다녀갈 것이라는 거창한 비전이 마련됐다. 경제 효과가 2조7800억원이라는 조직위의 발표도 뒤따랐다. 이듬해 2월 정작 국제엑스포를 주관하는 국제박람회기구(BIE)가 발끈하고 나섰다. “인천엑스포가 국제박람회 기구의 인증을 받은 것이 아니고, 2010년 중국 상하이엑스포와 주제와 기간이 유사하다”는 것이었다. 말하자면, ‘짝퉁’이라는 것이었다. 인천시는 행사 이름을 ‘2009 인천세계도시축전’으로 바꿨다. 예상 관람객 수도 700만 명으로 조정됐다.

우여곡절 끝에 지난해 8월부터 10월까지 80일 동안 인천 송도국제도시에서 행사는 진행됐다. 행사에는 기업 협찬과 시 예산 500억원을 포함해 모두 1330억원의 비용이 들었다. 행사의 내용은 기대 이하였다. 예산 낭비 시비가 계속됐다. 특히 회계 과정이 깔끔하지 않아, 자금의 흐름을 두고 잡음이 끊이지 않았다.

지난 7월7일 송영길 신임 시장은 인천세계도시축전에 대해 감사원 감사를 청구했다. 인천시에서 현직 시장이 행정사업과 관련해 감사원에 감사를 청구한 것은 처음이다. 윤관석 인천시 대변인은 “도시축전 조직위원회로부터 업무보고를 받은 결과 보고 내용이 매우 허술해 감사를 청구하게 됐다”고 설명했다. 시 관계자는 “도시축전은 안 전 시장이 3선을 위해 만든 사업이라는 말이 계속 돌았고 전형적인 낭비성 예산이었다. 돈의 흐름에도 의혹이 있다”고 말했다.

	» 인천 서영종지구 조감도. 인천시 도시개발공사가 30%의 지분을 갖고 참여한 영종하늘도시 개발사업은 분양률이 30%에 못 미치는 등 사업 진행에 난항을 겪고 있다. 인천시 제공

　

4. 줄줄이 ‘제동 걸린’ 1조원 개발사업, 검단과 영종도

지난 6월30일 인천시청 시장 집무실에서는 임기 마지막 날을 맞은 안상수 시장과 송영길 당선자가 독대했다. 간단한 인사말 정도로 지나갈 줄 알았던 자리는 20분 넘게 이어졌다. 시 관계자들의 말을 종합하면, 송 당선자는 시의 재정 상태를 두고 “어쩌다 이 지경까지 가게 됐느냐”고 물었고, 안 시장은 “(부동산 경기가) 계속 좋을 줄 알았다”고 답했다고 한다.

안 시장은 지나치게 낙관적이었다. 사업비가 1조원이 넘는 개발사업만 해도 시 주변에서 줄줄이 이어졌다. 영종하늘도시 개발사업(2조3564억원), 검단신도시 개발사업(7조7천억원), 검단일반산업단지 조성사업(1조1928억원), 운북복합레저단지 조성사업(8085억원), 도화구역 도시개발사업(2조7586억원), 동인천역 주변 도시재생사업(2조1230억원) 등이 그 예였다. 지난해 말부터 부동산 경기가 기울어지자 곳곳에서 파열음이 들렸다. 모두 시가 100% 출자한 공기업인 도시개발공사에서 주도하거나 참여한 사업들이었다. 무모하게 판을 벌인 탓이 컸다. 공사가 30%의 지분을 출자한 영종하늘도시 개발사업은 전체 286만㎡ 가운데 44만8천㎡만 분양됐다. 그나마도 약 40%는 다시 해약됐다. 검단산업단지의 분양률도 44.2%에 그치고 있다. 한국토지주택공사와 공동으로 추진하는 서구 가정동 ‘루원시티’ 개발사업도 결산을 하고 나면 손실이 2천억~8천억원에 이를 것으로 추정된다. 개발이익을 노리고 투자한 땅에서 수익이 생기지 않고 있다는 뜻이다. ‘대인천비전위원회 업무보고’에서는 “부동산 경기 침체에 따른 분양 부진 및 대금회수 지연 때문에 (도시개발공사의) 부채비율이 늘고 있다”고 분석했다.

	» 인천시 부채 현황

　

시 의회와 지역 언론, 환상의 짝꿍

대규모 개발사업에 참여하면서 도시개발공사의 부채는 이미 급격하게 불어났다. 안상수 전 시장이 당선한 이듬해 건립된 도시개발공사는 2003년 1380억원의 부채를 지고 있었지만, 지난해 말에는 부채가 4조4609억원까지 불었다. 공사의 부채는 올해 말 6조6424억원까지 늘어날 것으로 전망된다. 도시개발공사의 재무건전성이 나빠지면 그 부담은 인천시에 돌아오게 된다. 인천시의 일반회계 전입금으로 공사의 자본금을 확충해줘야 하기 때문이다.

인천시의 주머니 사정도 좋지 않다. 빚도 급격하게 늘고 있다. 지난 2002년 6462억원이던 부채가 지난해 말 2조원을 넘어섰다. 올해 말에는 2조7526억원까지 늘어날 것으로 예상된다. 인천시와 공사의 부채를 합하면 올해 말 부채는 9조3950억원에 이르게 된다.

시의 재정을 자세히 들여다보면 상황은 더욱 좋지 않다. 국회 예산정책처가 7월9일 내놓은 ‘지방자치단체 재정난의 원인과 대책’ 보고서를 보면, 인천시의 경상가용재원은 2008년을 기준으로 -6597억원으로 나타났다. 전국 광역자치단체 중에서 경상가용재원이 마이너스가 나온 곳은 인천이 유일했다. 경상가용재원은 일반 재원 가운데 인건비와 운영비 등 반드시 써야 할 경상비용을 제외한 비용을 말한다. 쉽게 말해, 인천은 인건비와 운영비를 대기에도 재원이 부족하다는 뜻이다. 세입에 견줘 세출 규모가 지나치게 크기 때문에 벌어지는 일이다.

인천시가 어쩌다 이런 처지에 놓이게 됐을까. 일단 부동산 경기 침체라는 외부적 요인이 컸다. 중앙정부의 감세 기조로 세입이 대폭 줄어든 탓도 컸다(<빈익빈 수렁에 빠진 동네를 구하라> 기사 참조).

다른 요인도 있다. 시장의 전횡을 막을 수 있는 견제 장치가 제 구실을 하지 못했다. 우선 시의회가 무기력했다. 안 시장과 임기를 같이한 민선 5기 시의원 33명 중 32명은 한나라당 소속이었다. 유일하게 민주당 소속이던 이명숙 전 의원은 “시의원 중 상당수가 같은 당에 속한 안 시장의 눈치를 봤다”며 “시의회가 견제 기능을 거의 하지 못했다”고 말했다. 시의회의 ‘부화뇌동’은 때로 도를 넘었다. 중앙정부가 문학경기장을 리모델링해 아시안게임 주경기장으로 사용하라며 안상수 시장과 이견을 보이자, 시의회 의원들은 2008년 11월 문학경기장의 리모델링을 금하는 황당한 내용의 조례를 제정하기도 했다.

지역 언론도 시청 권력을 견제하는 데는 부족했다. 인천시의 한 관계자는 “지역 언론 한두 곳을 제외하고는 제대로 견제의 목소리를 내지 못했다”며 “오히려 대부분의 언론에서 시청에서 만든 부동산 개발 거품을 타고 한몫을 챙기려 했다”고 말했다. 지역 시민단체들이 예산 문제를 제기했지만 시청에는 목소리가 미치지 못했다. 인천 경실련 등 시민단체들은 연합체인 ‘인천참여예산네트워크’를 지난 2007년에 꾸리고 시의 재정 문제를 물고 늘어졌다. 김송원 인천경실련 사무처장은 시청이 아예 귀를 막았다며 “불통도 이런 불통이 없었다”고 말했다.

	» 2009년 10월 인천 영종하늘도시 견본주택이 예비 청약자들로 붐비고 있다. 부동산 경기 침체가 본격화하기 전의 풍경이다. 한겨레 김봉규 기자

납세자 소송제 도입이 대안

제도적 원인을 지적하는 목소리도 있다. 세금을 함부로 쓴 지방자치단체장의 책임을 물을 수 있는 제도가 하나도 없기 때문이다. 일부 시민단체는 ‘납세자 소송제’를 도입해야 한다는 의견을 제기하고 있다. ‘납세자 소송제’란 중앙 혹은 지방정부의 위법한 예산 집행에 대해 주민이나 납세자가 원고가 돼 정식 소송을 제기할 수 있는 제도를 말한다. 정창수 좋은예산센터 부소장은 “납세자 소송제도는 지방자치단체장의 방만하거나 악의적인 예산 집행을 견제하는 수단이 될 수 있다”고 말했다.

지방공기업법을 뜯어고쳐야 한다는 지적도 있다. 지방공기업법령을 보면, 지방자치단체장은 산하 공기업 사장의 임명권자다. 예산과 결산은 공기업의 이사회에서 승인하는데, 이사들은 사장과 지방자치단체장이 임명하게 된다. 지방공기업의 예산과 인사는 지방자치단체장의 손아귀에 놓이게 된다. 공사의 설립도 마음대로 할 수 있다. 지방의회의 견제가 미칠 여지는 거의 없다. 이런 구조 안에서 지방자치단체장이 공기업을 통해 마음껏 부채를 끌어쓸 수 있다는 말이 된다. 인천시도 공사의 부채가 시청 부채의 2배였다. 다만 자산의 400%까지만 부채를 발행할 수 있다는 규제는 따른다.

지방자치단체장이 마음먹으면 이 규제도 피해갈 수 있다. 공사가 특수목적회사(SPC)에 투자하는 식으로 다른 사업을 벌이면 외부 돈을 끌어들이는 통로가 하나 더 마련된다. 지방공기업은 흔히 일종의 페이퍼컴퍼니인 특수목적회사를 통해 민간자본을 끌어들여 사업을 벌인다. 인천시 도시개발공사도 13개 특수목적회사에 지분을 투자하는 등의 방법으로 17조2147억원 규모의 사업을 벌이고 있다. 이 사업이 부실로 이어지면 도미노처럼 지방재정에까지 영향을 미칠 수 있다. 지방공기업들이 흔히 민간자본을 끌어들이면서 최소운영수익을 보장하는 등 ‘보험’을 걸어주기 때문이다. 지방공기업법에는 지분에 참여하는 액수가 자기자본의 10% 이내여야 한다는 규제만 있다. 윤관석 인천시 대변인은 “특수목적회사의 사업 내용은 아직 보고를 받지 않은 단계”라고 말했다. 인천시 관계자는 “지방자치단체장이 공기업 혹은 특수목적회사를 통해 무리하게 돈을 끌어 사업을 벌일 수 있는 구조가 마련돼 있다”며 “공기업과 특수목적회사에 대한 규제를 강화해 지방자치단체장의 전횡을 차단해야 한다”고 말했다.

김기태 기자 kkt@hani.co.kr